EBESZ-vélemény: minden máshogy van
A szlovák külügyminisztérium nyilvánosságra hozta az EBESZ kisebbségügyi főbiztosának július 22-én elkészült véleményét. A szlovák állításokkal szemben korántsem egyértelmű, hogy Knut Vollebaek hivatala mindenben támogatná a nemrég elfogadott törvénymódosítást.
A szlovák külügy- és oktatási miniszterek július 21-én arról számoltak be pozsonyi sajtótájékoztatójukon, hogy Knut Vollebaek, az EBESZ kisebbségügyi főbiztosának hivatala teljes mértékben támogatja a magyar fél által kifogásolt törvénymódosítást.
„Szeretném tájékoztatni önöket, hogy a főbiztos hivatala megállapította: törvénymódosításunk összhangban van a Szlovák Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásaival. Megállapította, hogy a törvény által követett célok jogosak. Továbbá megállapította, hogy a módosításban foglalt szankciók kompatibilisek az európai normákkal” – közölte az újságírókkal a távirati iroda szerint Miroslav Lajčák külügyminiszter.
(Forrás: Szlovák külügyminisztérium/www.mzv.sk)
A szlovák külügyminisztérium azzal kívánta alátámasztani a delegáció sikeréről szóló beszámolóját, hogy közzétette az angol nyelvű dokumentumot a minisztérium portálján. A szlovák sajtó nagyobb része azonban nem osztotta Lajčák és Maďarič miniszterek optimizmusát. A tízoldalas dokumentum számos helyen fogalmaz meg ugyanis olyan aggályokat, amelyek pontosan a törvénymódosítás főbb céljait érintik.
Az alábbiakban áttekintjük a Knut Vollebaek hivatala által készített dokumentum fontosabb állításait, majd ennek alapján értékeljük a két fél közötti vita állását. Forrásunk a szlovák külügyminisztérium oldalán megjelent angol nyelvű szöveg volt.
Háttér
A dokumentum először a törvény hátterét dolgozza fel: feleleveníti, hogy az 1995-ben megszavazott államnyelvi törvény feszült nemzetközi helyzetet eredményezett. Másfél évtizede mind Magyarország, mind más uniós tagországok kritikával illették az akkori jogszabályt, mivel annak bizonyos részei korlátozzák az emberi és kisebbségi jogokat. A dokumentum azt is megállapítja, hogy 1995-ös elfogadásakor a szlovák „államnyelvtörvény nem csupán Európa egyik leginkább megszorító jellegű államnyelvi jogszabálya lett, de a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogainak tiszteletben tartásával kapcsolatban is aggályokat vetett fel”.
Egyensúly az államnyelv védelme és a kisebbségek nyelvi jogai között
A dokumentum eztán kitér arra, hogy a szlovák hatóságok (sic!) végül 1999. július 10-én fogadták el a nemzeti kisebbségek nyelvhasználatáról szóló új jogszabályt, ami lehetővé tette a kisebbségi anyanyelv használatát az állami és önkormányzati ügyintézésben is, olyan földrajzi területeken, ahol a kisebbség számaránya elérte a 20 százalékot. A dokumentum szerint a kisebbségi nyelvek használatáról szóló törvény és az államnyelvi törvény egymásra hatása alapvető fontosságú a szlovák államnyelv támogatása és a szlovákiai kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogainak védelme közötti egyensúly megteremtésében.
A nemzeti kisebbségek nyelvhasználatáról szóló törvény hatására megszűnt az államnyelv védelmének túlsúlya, és bizonyos, a kisebbségekkel szemben megmutatkozó sztereotipizálási törekvéseket és a többség esetenkénti negatív hozzáállását leszámítva azóta pozitív fejlemények következtek be a kívánatos egyensúly kialakítása érdekében.
Módosítás
A szlovák kulturális minisztérium a közelmúltban egy olyan törvénytervezetet nyújtott be a Szlovák Nemzeti Tanácsnál, amely módosítaná a 13 éve érvényben lévő államnyelvi törvényt. A jelentés megállapítja, hogy a módosítás vitája során a szlovák hatóságok lehetőséget teremtettek arra, hogy a tervezetet más államok képviselői is véleményezhessék. A dokumentum itt aláhúzással emeli ki, hogy e nyitott és együttműködő hozzáállás ellenére 2009. június 30-án a parlament meglehetősen gyorsan elfogadta a módosítást.
A törvénymódosítás változatlan formában beemeli a törvénybe, amit a szlovák alkotmány 6.1-es cikke is kimond, miszerint Szlovákia területén a szlovák nyelv az államnyelv. Ugyanakkor a törvény célja, azaz az államnyelv védelme, a törvény szövegében számos helyen felbukkan (például kötelezővé teszi az állami, önkormányzati hatóságoknak az államnyelv védelmét és az államnyelvről szóló törvény betartatását), ami a nemzetközi gyakorlatban ugyan elfogadható, a népességnek nem a többséghez tartozó részében azonban aggodalmat okozhat.
Valóban annyira konform?
A beszámoló sokkal szigorúbb hangon szól arról, hogy a törvénymódosítással a törvény hatálya nem csupán az állami, önkormányzati szervekre, hanem a „jogi személyekre, önfoglalkoztató természetes személyekre és magánszemélyekre” is kiterjed. Az ilyen rendelkezésekkel kapcsolatban ugyanis az arányossági elv sérelme is felmerülhet.
Ugyan a nemzetközi normák konkrétan nem tiltják az olyan rendelkezéseket, amelyek az államnyelv védelme érdekében korlátozzák a nem nyilvános nyelvhasználat szabadságát, ez azonban nem korlátozhatja méltánytalanul a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait. A dokumentum az államnyelvi és a kisebbségi nyelvhasználatról szóló törvény már említett egyensúlyának fényében aggályosnak látja ennek az elvnek az érvényesülését.
A szerzők úgy látják, hogy az államnyelvtörvény az 1.4 számú cikkben rendelkezik arról, hogy „a nemzeti kisebbségek és etnikai csoportok nyelvhasználatát külön rendelkezések szabályozzák”, és ha a törvényt logikusan és „rendszerszerűen” értelmezzük, annak alapján nem korlátozhatók a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogai. Ugyanakkor – emeli ki a jelentés – ha a módosított törvény rendelkezéseit túl szigorúan vagy rosszul értelmezik, az már alkalmas lehet a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek más szlovák jogszabályok által biztosított nyelvi jogainak korlátozására.
Orvos, buszvezető, postás: jogilag beszélhet magyarul
A dokumentum megállapítja, hogy a törvény szerint a tömegközlekedésben, postai szolgáltatásokban, telekommunikációs területeken és fegyveres testületeknél dolgozó személyek számára kötelező az államnyelv ismerete és használata a hivatalos érintkezésben. A rendszerszerű és az alkotmányt figyelembe vevő értelmezés kizárja a szélsőséges eseteket, amelyekről gyakran olvashattunk a magyar médiában. Például, a buszvezető és az utas közötti párbeszédnek nem kell kötelezően az államnyelven zajlania, mivel az ellenkezne a szlovák alkotmányban biztosított etnikai alapú, diszkriminációellenes elvekkel. A szövegezés azonban megint csak olyan, hogy aggodalmakat kelthet a kisebbségekhez tartozó személyekben.
Új törvényt a kisebbségek jogállásáról!
A dokumentum szerint tehát a módosítások nem javították a szlovák nyelvtörvény érthetőségét, és így nem zárhatók ki az eltérő, nem, szándékolt értelmezések sem. A szerzők szerint ez is bizonyítja, hogy a nemzeti kisebbségek nyelvéről szóló törvény „felesleges késlekedés nélküli” átdolgozására van szükség; sőt, javasolja egy, a kisebbségek jogállásáról szóló törvény megalkotását is.
A szerzők hangsúlyozzák: a szlovák hatóságoknak minden erőfeszítést meg kell tenniük, hogy a törvény végrehajtása során a módosításokat rendszerszerűen és helyesen értelmezzék.
Küszöb van, számok nincsenek
A dokumentum szerint ugyan a 20 százalékos lakosságarányt előíró küszöb a hivatali nyelvhasználat lehetővé tételénél nemzetközileg elfogadható, ám nincs meghatározva, hogy az egyes önkormányzatoknál elérték-e ezt a küszöböt.
A demográfiai arányok népszámlálással történő megállapításával kapcsolatban a jelentés azt is megállapítja, hogy egy adott terület demográfiai összetételét egy hosszabb időszakra visszatekintve is meg lehetne állapítani, ami fenntartható demográfiai trendeket garantálhatna a kisebbségeknek. A dokumentum utal (elnézést a hosszú címért!) az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának Szlovákiáról szóló második véleményére, amely szerint a népszámlálás csak egy lehet a több mutató közül, ha a kisebbség számarányának meghatározásáról van szó. Az a népszámlálási adatokból leszűrhető trend, amely szerint az emberek egyre kevésbé készek kisebbségi kötődésük bevallására, továbbá a küszöb meghatározásával kapcsolatos bizonytalanságok alkalmasak arra, hogy negatívan befolyásolják a nemzeti kisebbségeket, és ez kimondottan igaz a kisebb vagy kevésbé koncentrált tömbökben élőkre.
A főbiztos hivatala kedvezően, pozitív irányba tett lépésként értékelte azt a változást, amely szerint a köztisztviselőknek már nem kell az államnyelvből szóbeli és írásbeli vizsgát tenniük. A dokumentum megemlíti, hogy ezt a rendelkezést azért törölték el, hogy a kisebbségi közösségekből származó személyek alkalmazásakor ne érvényesülhessen diszkriminatív tendencia.
Csehekkel kivételezni nem diszkriminatív
A főbiztosi jelentés szerint – bár első látásra diszkriminatívnak tűnhet –, mégis elfogadható az az érvelés, amivel a szlovák törvény a cseh nyelv „kivételes helyzetét” biztosítja, mivel a cseh és a szlovák „kölcsönösen érthető nyelvek”.
A főbiztosi vélemény szerint a két nyelv hasonlósága nem vitatott, funkcionális okokból fontos és gyakorlati problémára mutat rá, így e rendelkezés révén nem sérülnek a diszkrimináció elleni alapelvek. Sőt, a dokumentum szerint a megoldás fontos referenciaként szolgálhat az EBESZ működési területén.
Média: nemzetközi normaszegés
A főbiztosi hivatal szerint kiemelkedően fontos, hogy a nemzeti kisebbségek gyakorolhassák azt a jogukat, amely biztosítja számukra a saját nyelvű médiumok létrehozását és élvezetét. Ugyanilyen fontos, hogy műsoridőhöz jussanak az államilag támogatott médiában. Alapvető fontosságú, hogy az állam ne szabályozza túl e területeket. Kimondottan fontos, hogy ne tegye ezt a magántulajdonú médiával, amelynek léte elvileg a nyelvi szabadságon (is) alapul.
A jelentés megállapítja, hogy a jelenlegi szabályozás – amely szerint a kisebbségi műsort felirattal kell ellátni, vagy a műsort szlovák nyelven meg kell ismételni –, előrelépésnek számít az előző szabályozáshoz képest. Az ugyanis nem tette lehetővé a feliratozást, hanem minden esetben a program szlovák nyelvű ismétlését írta elő. Ugyanakkor felhívja arra a figyelmet, hogy az ilyen szabályozás – különösen a rádióprogramok szempontjából – a nemzetközi normák szerint problematikusnak tűnik. A már említett kisebbségvédelmi keretegyezmény 9. cikke szerint ugyanis a „valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek a véleménynyilvánítási szabadsága magába foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, az eszmék megismerésének és közlésének szabadságát a kisebbség nyelvén, országhatárokra tekintet nélkül és hatósági szerv beavatkozása nélkül”.
A rendelkezés aggályokat vet még fel például a Kisebbségi nyelvek használata a műsorszóró médiában elnevezésű EBESZ-irányelvvel kapcsolatban is, ami szerint az egy vagy több nyelv védelme érdekében hozott intézkedések nem korlátozhatják más nyelvek használatát, illetve ami szerint az olyan intézkedések, amelyek egy adott nyelv használatát támogatják a műsorszóró médiában, nem csorbíthatják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeket jogaik gyakorlásában.
A dokumentum szerint a médiával foglalkozó rész céljait világosabban körül kellene írni, kimondottan a nem kisebbségi idegen nyelvek használata szempontjából. A főbiztosi összefoglaló megállapítja, hogy a kisebbségi nyelveken történő (állami és magán) műsorszórás szigorúbb szabályzása nem tűnik teljesen összeegyeztethetőnek a média egyéb területeinek – például a nemzetiségi nyelvű nyomtatott sajtó és kulturális kiadványok – általában kisebbségbarát szabályozásával.
Iskola, földrajz, bíróságok: minden OK
A főbiztosi hivatal nem látja aggályosnak az iskolai nyilvántartások kétnyelvűségének előírását – a vélemény szerint a rendelkezés ugyanis világosabb jogi helyzetet teremt. Ugyanakkor megfontolandónak tartja, hogy a törvény említést tegyen a tanárok nyelvi képzéséről, különösen azokon a területeken, ahol a kisebbség aránya eléri a 20 százalékot. Hasonlóképpen: a dokumentum nem látja aggályosnak sem a büntető- és polgári jogi eljárásrendre, sem a földrajzi nevekre vonatkozó új szabályokat.
A fegyveres testületek nyelvhasználatával kapcsolatban a dokumentum megállapítja, hogy a szlovák nyelvhasználat előírása összhangban van a nemzetközi normákkal, ugyanakkor megfontolásra ajánlja a nemzetiségi nyelvek használatának szabályozását a nemzetiségek által lakott területen, mivel erről a kisebbségi nyelvekről szóló törvény nem rendelkezik.
Aggályok az egyházi nyilvántartásban
Az egyházi nyilvántartások és dokumentumok vezetésével kapcsolatos az az előírás, miszerint a nyilvánosság számára készített iratoknak szlovák nyelven kell megjelenniük. A főbiztosi hivatal emlékeztet rá, hogy a nemzeti kisebbségek nyelvi jogaival kapcsolatos oslói ajánlások elismerik az államnak azt az igényét, hogy a jogi helyzettel kapcsolatos és jogi vonatkozású iratokat az állam nyelvén is vezessék. Emlékeztet ugyanakkor, hogy ez a kívánalom kizárólag a nyilvántartási kötelezettségre vonatkozik. Éppen ezért a módosított törvény végrehajtását e vonatkozásban szigorúan ellenőrizni fogják.
Itt említi meg a főbiztosi dokumentum azt is, hogy a törvényben alkalmazott terminológia nem egységes. Nem világos például, mit értenek pontosan a „más nyelvek a hivatalos nemzetközi érintkezésben”, vagy az „egy másik nyelv” kifejezések alatt. A főbiztos ajánlása szerint a terminológiahasználatot „áramvonalasítani” kellene, hogy figyelembe vegye a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait.
Szankció: legitim, de feszültséget kelthet
A főbiztosi hivatal megállapítja, hogy a pénzbüntetés kiszabása legitim eszköz az államnyelv használatával kapcsolatos törvény megsértése esetén. A módosított törvényben semmi nem jelzi, hogy intézkedéseket foganatosítanának a nemzeti kisebbségekkel szemben az állami nyelv hibás használata miatt.
A dokumentum megállapítja, hogy a kisebbségi nyelvek használata a törvény szerint soha nem lehet exkluzív jellegű. A módosított törvény értelmében a nyilvánosságot tájékoztató feliratokat az üzletekben, éttermekben és hasonló helyeken szintén két nyelven kell feltüntetni – a 20 százalékos küszöböt meghaladó területeken is.
A főbiztosi hivatal megállapítja: ez a kétnyelvűségi előírás nem tér el a nemzetközi normáktól, ugyanakkor a büntetések kiszabása könnyen társadalmi feszültségek kialakulását és elmélyülését eredményezheti. Éppen ezért figyelmeztet: szankciókat csak kivételes esetekben szabad alkalmazni, azokat világosan meg kell határozni, azt pedig, hogy milyen hatást váltanak ki, folyamatosan figyelemmel kell kísérni.
Negatív fejlemény
A főbiztosi hivatal álláspontja szerint a törvény végrehajtásának ellenőrzése és az esetleges büntetések kiszabása terén óvatosságra van szükség a hagyományosan kisebbségi területeken, vagy ahol kisebbségek nagyobb számban élnek. Ebből a szempontból a szlovák parlament által elfogadott törvényváltozat negatív fejlemény: a büntetések kiszabásának fokozatossága és a pénzbüntetések legvégső esetben történő kiszabása helyett (eredetileg ez szerepelt a szlovák kulturális minisztérium javaslatában is) törölték a „többszöri” írásos figyelmeztetésre utaló szakaszt.
A dokumentum figyelmeztet: szankcionálásra csak legvégső esetben kerülhet sor, a büntetések kiszabását pedig inkább nehezebbé, mint könnyebbé kellene tenni. Ezért a főbiztosi hivatal kiemelt figyelmet szentelne a szankciókról szóló rész végrehajtásának, ahol pedig a tapasztalatok alapján a későbbiekben szükséges, változtatna a szövegen. Hasonlóképpen tenné mérlegre a büntetési tételek emelését: egy év múlva áttekintené, hogy vajon elérték-e velük a kitűzött célokat, kimondottan a kisebbségek által lakott területeken.
Száz? Ötszáz? Ötezer?
A főbiztosi hivatal továbbá azt is kifogásolja, hogy a törvény be nem tartásáért járó pénzbüntetés összegeként túl nagy intervallumot határoztak meg. Semmiféle jelzés nincs arra vonatkozóan, hogy a büntetési tételeket, amelyek száztól ötezer euróig terjedhetnek, milyen feltételek alapján kell kiszabni. A jelentés nagyobb pontosságot várna el ebben a tekintetben a visszaélések kiküszöbölése érdekében. Megfontolandó – így a dokumentum –, hogy ez a rendelkezés egyáltalán összhangban van-e a kisebbségi közösségek rendelkezésre álló korlátozott erőforrásokkal.
A dokumentum végül arra is felhívja a szlovák fél figyelmét, hogy az olyan szankcionálási rendszereknek, amelyek a kisebbségekhez tartozó magánszemélyeket is érintik, komoly következményei lehetnek. Éppen ezért a törvény végrehajtása során komoly rugalmasságot javasol annak érdekében, hogy elkerüljék a túlzott jogkorlátozást. Mindezek mellett – tekintettel arra, hogy a rendelkezések megfogalmazása meglehetősen homályos –, további erőfeszítéseket kellene tenni az önkényes jogértelmezés elkerülése érdekében.
Kinek áll a zászló?
A Knut Vollebaek által jegyzett dokumentumot végigolvasva első látásra is egyértelmű, hogy a szlovák miniszterek magabiztossága – Balázs Péter magyar külügyminiszter megfogalmazása szerint – „lehet, hogy nagyon egyoldalú” volt. A dokumentum több olyan ajánlást is megfogalmaz, ami nem arra utal, hogy az EBESZ kisebbségügyi főbiztossága kimondottan támogatná a „szent szlovák ügy” (copyright Robert Fico) ilyen formájú promócióját.
Az is világos ugyanakkor, hogy a magyar politika (és média) által sérelmezett több témában Vollebaek irodája nem talált normasértést: így a feliratok kétnyelvűségéről vagy az iskolai dokumentációk szlovák nyelven is történő vezetéséről szóló pontokat sem kifogásolta.
Ugyan ezt a csatát egyik fél sem nyerte meg, mégsem hirdetnénk döntetlent. A vita kapcsán ugyanis – úgy tűnik – nemzetközi téren mindkét fél tekintélyén csorba esett. A magyarok mellé nem sorakoztak úgy fel az európai államok, mint az első szlovák államnyelvtörvény bevezetésekor. A magyar nem hivatalos – és néha a hivatalos is – kommunikáció féligazságokra, híresztelésekre alapult. A kérdésben tekintélyes tudóstársaságok, akadémiai személyiségek nyilvánultak meg az alapvető információk ismerete nélkül. A szlovák kormánypártok pedig az egész világ előtt bizonyították, hogy a rövid távú belpolitikai előnyszerzés érdekében bármire képesek. A főbiztosi dokumentum győzelmi mámorban történő közhírré tétele pedig nem csak azért furcsa, mert annak tartalma alapján szó sincs győzelemről, de azért is, mert Knut Vollebaek titkársága többször is megerősítette, hogy nem kívánja nyilvánosságra hozni a két kormány képviselőinek szánt munkaanyagot.
***
Update: itt szeretnénk megemlíteni, hogy a szlovák külüögyminisztériumot többen is azzal vádolták meg, hogy nem a teljes dokumentumot tette közzé. Geir Sjoeberg, az EBESZ főbiztosának kabinetfőnöke arról tájékoztatott bennünket, hogy a főbiztos továbbra is foglalkozik a kérdéssel és az általunk is közölt sajtóközleményen kívül e pillanatban nem kíván további részletekbe bocsátkozni.
Hozzátennénk ugyanakkor, hogy Sjoeberg személyesen hívta fel szerkesztőségünk figyelmét arra a tényre, hogy a szlovák külügyminisztérium honlapjáról „tudomása szerint” letölthető a vélemény. Ennek egységességéről, teljességéről azonban külön nem nyilatkozott.